Un’associazione di amministratori locali per cambiare la governance della Sicilia

Testo dell’intervento svolto a Palermo, nella sala “Piersanti Mattarella” dell’ARS, in occasione della celebrazione del 50° anniversario della fondazione dell’Associazione Siciliana Amministratori Enti Locali (ASAEL).

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Celebrare il cinquantesimo anniversario dalla nascita, per una associazione e, per di più, di amministratori locali in Sicilia, non è solo un evento straordinario ma, addirittura, storico. Tenuto conto dell’indole individualistica di noi siciliani, particolarmente, nel rapporto che intratteniamo con le istituzioni pubbliche. Quasi sempre pensate non come strumenti per il perseguimento del bene comune ma quali congegni per l’affermazione del proprio interesse privato o, al massimo, del proprio gruppo, della propria congrega.
Se possibile, poi, questa circostanza ha un valore ancora maggiore perché ad essere associati sono chiamati amministratori locali che, molto spesso per non dire quasi sempre (almeno in Sicilia), si percepiscono come i veri portatori dell’interesse generale e quindi non bisognosi di alcun ausilio per svolgere il loro ruolo o quella che dovrebbe essere per loro una vera e propria missione.

Piersanti Mattarella, che di questa Associazione Siciliana di Amministratori degli Enti Locali (ASAEL) fu il fondatore, non ebbe paura di sfidare questo tabù e genialmente -forse guidato dal ricordo della prima grande iniziativa politica di Luigi Sturzo che mise assieme i consiglieri comunali della Sicilia, nel Convegno tenutosi a Caltanissetta dal 5 al 7 novembre 1902, per definire il Programma municipale che avrebbe dovuto guidarli nella loro nuova esperienza di responsabili della cosa pubblica -ideò questa organizzazione con lo scopo: 1) di affiancare gli amministratori locali nella attuazione dei loro compiti; 2) di approfondire lo studio dei problemi maggiormente interessanti la vita degli enti locali; 3) di mantenere gli opportuni contatti con gli organi competenti al fine di dare attuazione agli indirizzi ed agli orientamenti espressi; 4) di assistere i soci per la trattazione di problemi e questioni relative alla loro attività nei vari enti di appartenenza; 5) di promuovere dei seminari di studio. Insomma, inventò una Associazione che affiancasse gli amministratori non solo nel loro quotidiano percorso di lavoro al servizio delle istituzioni locali ma ne promuovesse anche il miglioramento qualitativo.
Che, nella sua innovatrice visione poi, non avrebbe apportato benefici effetti soltanto al ruolo e alle funzioni esplicate da Comuni e Province ma si sarebbe proiettato anche a beneficio della riforma dell’intera organizzazione regionale che mai avrebbe dovuto essere altro rispetto ad una Regione “impegnata soprattutto a livello di programmazione e a livello di gestione delle cose di interesse e di dimensione complessiva e regionale, liberata da una serie di adempimenti, di funzioni, di competenze, che certamente oggi la stringono in una morsa che la vede prigioniera di scelte contrastanti, di esigenze contraddittorie, come quella di garantire la gestione di minute cose e contemporaneamente di dovere rispondere ad un ruolo di protagonista della programmazione, non solo regionale ma anche nazionale (ed oggi, si potrebbe aggiungere, europea), che richiede una struttura scevra dall’occuparsi di problemi spiccioli”.

A questo primario obbiettivo della riforma dell’amministrazione centrale della Regione si sarebbe, poi, dovuto affiancare, nella visione di Mattarella, una parallela iniziativa legislativa riguardante tutto l’ordinamento organico delle Istituzioni locali. Cosa che, in verità, negli anni successivi alla fondazione dell’ASAEL, fu tentata: prima, sempre ad iniziativa di Piersanti Mattarella, nel frattempo divenuto presidente della Regione siciliana, con la legge regionale 1/1979 “di potenziamento delle autonomie locali, di decentramento di funzioni ai comuni, di sottolineazione della capacità di autogoverno delle comunità locali”; e, poi, ad opera di Francesco Parisi, autorevole assessore regionale agli Enti locali, con la legge 9/1986 istitutiva delle Province regionali, che realizzavano quell’ente intermedio (tra Comuni e Regione) che un famoso “Documento dei Quindici”, assieme alla Regione ed appunto ai Comuni, aveva individuato quale articolazione necessaria di una moderna governance regionale.

Si arenava, invece, completamente, il terzo livello di questo intervento organico che avrebbe dovuto riguardare la Regione e che, dopo qualche tentativo nella seconda metà degli anni ottanta del secolo scorso, fu completamente abbandonato.
Diversamente, come detto, con riferimento all’ordinamento locale che successivamente ha fatto registrare una importante evoluzione: prima, a seguito della approvazione della legge nazionale 142/1990 che ha portato alle leggi regionali 44, 46 e 48 del 1991 e, poi, in virtù della ‘rivoluzionaria’ legge regionale 7/1992 che ha istituito, prima in Italia (quella nazionale sarà la n. 81 del 1993), l’elezione diretta del sindaco.

In particolare, con riferimento a quest’ultima riforma, si è trattato di un cambiamento epocale che la politica e gli amministratori locali, oltre tutti gli operatori delle organizzazioni pubbliche e della cultura istituzionale, avrebbero dovuto implementare sistematicamente e che invece hanno mancato, si potrebbe dire, clamorosamente. Malgrado lo sforzo fatto dalle Associazioni degli enti locali: ANCI ed URPS (Unione Regionale delle Province Siciliane), nel frattempo nate e sviluppatesi nella nostra regione, e da quelle di amministratori locali come l’ASAEL, l’ASACEL e la Lega delle Autonomie che nei decenni antecedenti si erano meritoriamente prodigate, innanzi tutto, per formare gli amministratori locali e, poi, sostenerli nella loro difficile impresa che avrebbe dovuto essere non solo quella di gestire al meglio gli enti locali ma di trasformarli cambiandone il modello di organizzazione e, soprattutto, di relazione con le altre istituzioni pubbliche.

Con ciò non si vuol dire, chiaramente, che l’ASAEL abbia fallito la sua missione. Quanto piuttosto che essa è rimasta sola a perseguire un obbiettivo di formazione degli amministratori locali e di valorizzazione della loro attività i cui esisti nefasti sono riscontrabili sempre più oggi, considerando lo stato dell’arte delle istituzioni locali. La cui crisi, palese e drammatica, in Sicilia si aggrava ogni giorno di più non risparmiando nessuno degli enti (Comuni grandi e piccoli, Liberi Consorzi, Città metropolitane) che ne costituiscono le organizzazioni portanti. Così che il cambiamento non è un problema circoscrivibile, come qualcuno sbaglia a credere, ai soli Liberi Consorzi o alle Città metropolitane e tanto meno limitato ai loro organi ed alle loro modalità di elezione. Ma riguarda, invece, tutto il sistema di governance e non soltanto nella sua relazionalità interna ma anche e, forse, soprattutto nei suoi rapporti con la Regione e lo Stato. Quindi, se non si ha chiaro che bisogna ripensare l’intero ordinamento regionale, è pressoché sicuro che ci si condanna ad un eclatante insuccesso. Quali che siano le scelte che si operano. Come, del resto, dimostra l’esperienza degli ultimi anni.

Ora, se quanto accennato ha un minimo di fondamento e si vuole effettivamente rinnovare il sistema dei poteri locali in Sicilia, un’azione riformatrice non può che partire dalla revisione dello Statuto della Regione. In modo indispensabile per la parte nella quale delinea l’ordinamento locale ed i suoi rapporti con la Regione e lo Stato. Abbandonando l’indirizzo pseudo-riformatore della decina e più leggi approvate dall’Assemblea Regionale Siciliana in questi ultimi anni ed adottando un criterio di riorganizzazione che parta dal rilanciato (in virtù della riforma del Titolo V della Costituzione) principio di sussidiarietà. Il che significa che funzioni e strutture dei nuovi EE.LL. devono essere pensati non in termini di cifra di potere da esercitare ma in termini di capacità di erogazione dei servizi per soddisfare i bisogni reali dei cittadini.

Ne deriva allora che la prima quistione che bisogna affrontare è quella della ripartizione delle funzioni amministrative tra il livello regionale e quello locale. Perché non è più possibile, come già sottolineava quarant’anni fa Piersanti Mattarella, che la Regione continui ad esercitare funzioni di amministrazione e di gestione delle attività concrete, sovrapponendosi e sostituendosi proprio agli EE.LL., mentre si dimostra sempre più incapace di esercitare quelle di programmazione-normazione e di controllo che le sono proprie. Se questo è vero, allora, tutte le funzioni amministrative, almeno tendenzialmente, devono essere ricondotte al sistema delle Istituzioni locali secondo il fondamentale criterio di riparto che preveda l’attribuzione di quelle riguardanti il benessere della persona e della famiglia ai Comuni mentre quelle inerenti lo sviluppo economico-sociale assegnate ai Liberi Consorzi/Città metropolitane.

Ma -attenzione!- non ai Comuni ed ai Liberi Consorzi/Città metropolitane attualmente esistenti bensì a quegli enti che risulterebbero da una preliminare operazione di riperimetrazione dei loro territori. Che, però, non può essere effettuata esclusivamente in base alla considerazione dei parametri economici di gestione delle funzioni che, se non possono essere trascurati, certo non devono essere gli unici. Tralasciando, invece, i criteri socio-ambientali, storico-culturali, quelli politici e quant’altro inerisce direttamente al territorio ed alle comunità. Quindi l’approccio non può essere quello esclusivo del criterio costi/benefici ma deve riguardare anche la dimensione storico-ambientale e socio-politica che partendo dai territori e dalle comunità sia in grado di indicare le linee di nuove istituzioni comunitarie adeguate all’era delle grandi aggregazioni e della globalizzazione che non possiamo più ignorare. Cosa, sia chiaro, che non può, però, essere perseguita per mezzo di unioni, fusioni, incorporazioni, consorzi, associazioni, convenzioni e quant’altri istituti finora siano stati impiegati per aggregare le istituzioni locali nella prospettiva di efficientizzare i loro servizi e l’esercizio delle funzioni loro attribuite.

Ma, se così è, spontanea sorge una domanda: come quest’ultimo obbiettivo potrà essere realizzato? Sicuramente con l’assunzione di responsabilità da parte di un Governo della Regione che abbia la stessa capacità di quello di Angelo Bonfiglio, nel 1975, di istituire una nuova “Commissione dei Quindici” a cui affidare il compito di ridisegnare la nuova mappa delle istituzioni locali in Sicilia. Sarebbe l’occasione perché la Politica, dopo anni di latitanza a livello regionale, ritornasse protagonista di un processo di trasformazione dell’intera società siciliana e così rendesse un servigio vero alla rinascita del governo delle sue comunità che hanno bisogno di essere riorganizzate non solo nella dimensione regionale ma anche in ambito comunale e consortile/metropolitano.

E qui emerge nuovamente e con maggiore vigore di prima quale potrebbe e dovrebbe essere il ruolo di una associazione di amministratori locali come l’ASAEL: quello di una moderna agenzia di formazione di un personale politico nuovo ed all’altezza della sfida senza il quale una simile prospettiva di riforma istituzionale si rivelerebbe alla fine velleitaria quando non addirittura controproducente. Oggi, in un contesto generalizzato di superficialità e pressappochismo, un obbiettivo del genere può suscitare l’idea di un inutile sforzo verso una governance razionale che nessuno ricerca più, preso com’è dal furore di un sovranismo personalistico che declina l’azione politica dall’alto del governo dello stato e degli strumenti di comunicazione di massa o dal circuito chiuso dei social network.

Ma la permanente validità del significato delle istituzioni locali quali pilastri fondamentali della democrazia induce a credere che la battaglia per l’autonomia e l’autogoverno delle comunità locali sia ancora quella giusta per invertire il senso di marcia e riavviare un autentico processo di sviluppo comunitario. E quindi auguriamoci che l’ASAEL si dimostri all’altezza, almeno per i prossimi cinquanta anni.