ZONE ECONOMICHE SPECIALI (ZES): OCCASIONE MANCATA PER LO SVILUPPO DEL MEZZOGIORNO?

 

“Le Zone Economiche Speciali si avviano a configurarsi – scrive l’autore – come aree attrattive e dinamiche ma in fin dei conti chiuse, slegate cioè dai più vivaci processi di sviluppo dei loro territori di riferimento ed estranee alle vocazioni produttive proprie del Mezzogiorno”.

 

Andrea Piraino

 

Tra i temi affrontati in un recente convegno internazionale, tenutosi all’Università di Salerno su “Ambiente, sostenibilità e principi costituzionali”, particolare interesse ha suscitato l’argomento delle Zone Economiche Speciali (Zes), istituite nel nostro Paese al fine di favorire la creazione di condizioni vantaggiose per lo sviluppo in alcune zone del Mezzogiorno.

 

L’idea, com’è noto, è nata dalla considerazione che una operazione che riguardi contemporaneamente  20 milioni di abitanti, un terzo del Paese, un’area in ritardo di sviluppo con  l’ esigenza di un saldo occupazionale di circa 3 milioni di nuovi posti di lavoro fosse difficile, se non impossibile, concretizzarla a seguito di un unico piano d’intervento. L’obbiettivo dello sviluppo del Mezzogiorno con le normali forze in campo e con il solo ausilio dello Stato, anche se supportato dall’Unione Europea, non era insomma facilmente raggiungibile, come dimostrava anche l’andamento degli ultimi anni. Da qui l’intuizione che sarebbe stato necessario attrarre investimenti dall’estero e soprattutto che essi dovessero essere indirizzati e concentrati in determinate aree circoscritte, istituendo delle Zone Economiche Speciali come da tempo era avvenuto in Cina ed, in Europa, anche in Polonia, Catalogna ed altri Paesi. In questo modo, come indicavano già alcuni economisti, aree strategiche per lo sviluppo del Mezzogiorno si sarebbero potute trasformare in Territori a Incremento Rapido (Tir) dove agevolare investimenti provenienti dall’esterno dell’area ma anche esistenti al suo interno. Con un risultato di sviluppo, quasi scontato. Lo lasciava prefigurare, questo esito, il fatto che, in generale, le più di 4.000 Zone Economiche Speciali presenti in oltre 130 Paesi concentrati in Asia e nell’area del Pacifico, secondo le stime più recenti, impiegavano ormai oltre 68 milioni e mezzo di lavoratori diretti e producevano un valore aggiunto derivante dagli scambi superiore a 850 miliardi di dollari; e che, nello specifico, in due aree allocate nel Mediterraneo: il porto di Tàngeri in Marocco e la zona franca di Barcellona, si registravano rispettivamente la creazione di 60 mila nuovi posti di lavoro ed un incremento delle esportazioni per oltre 2,6 miliardi di euro e, nell’area catalana, la presenza stabile di oltre cento imprese con più di 6 mila occupati.

 

Da queste premesse, in virtù del decreto-legge n. 91 del 20 giugno 2017 “Disposizioni urgenti per la crescita economica nel Mezzogiorno” (convertito nella legge n. 123 del 3 agosto 2017), nasce in Italia la possibilità di istituire nelle Regioni meno sviluppate o in transizione, e quindi nel Mezzogiorno, le Zone Economiche Speciali. Esse devono essere zone geograficamente delimitate e chiaramente identificate, ricadenti entro i confini dello Stato e costituite da aree anche non in continuità territoriale purché presentino un chiaro nesso economico funzionale. Inoltre, la singola Zona deve fare riferimento e svilupparsi intorno ad un’area portuale che presenti le caratteristiche stabilite dal regolamento n. 1315 dell’11 dicembre 2013 del Parlamento e del Consiglio europeo sugli orientamenti dell’Unione per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T), in quanto le Zes rappresentano anche un importante strumento per la strategia di rilancio dei porti e delle aree produttive del Mezzogiorno.

 

Per le attività economiche ed imprenditoriali, che esercitano le aziende già operative in queste Zone e quelle che vi si insedierebbero appositamente, è previsto un regime di speciali condizioni in relazione alla natura incrementale degli investimenti e delle attività di sviluppo della singola impresa. Il decreto-legge n. 135 del 14 dicembre 2018 (convertito nella legge n. 12 dell’11 febbraio 2019) ha, infatti, introdotto per le imprese la possibilità di sospendere l’IVA e i dazi doganali per le merci stoccate all’interno di queste aree ed, inoltre, la riduzione di un terzo dei termini per alcuni procedimenti amministrativi: in materia di ambiente, di autorizzazioni paesaggistiche, edilizia, concessioni demaniali portuali, nonché il dimezzamento dei tempi per autorizzazioni, licenze, permessi o concessioni che richiedono pareri, intese e concerti di competenza di più Amministrazioni.

 

Sul piano procedimentale, le proposte di istituzione delle Zes sono presentate dalle Regioni meno sviluppate e in transizione, così come individuate dalla normativa europea, e la loro durata non  dovrà essere inferiore a sette anni e superiore a quattordici, prorogabile fino ad un massimo di ulteriori sette anni, sempre su richiesta delle regioni interessate. Così delineato il modello, le Zes, istituite nel Mezzogiorno, sono state 8: la Zes Campania; la Zes Calabria; la Zes Ionica (interregionale tra Puglia e  Basilicata); la Zes Adriatica (interregionale tra Puglia e Molise); la Zes Sicilia occidentale; la Zes Sicilia orientale; la Zes Abruzzo; la Zes Sardegna. Che, secondo l’obbiettivo della loro nascita, dovrebbero finalmente dare soluzione al problema del ritardo di sviluppo che i territori interessati presentano rispetto alle aree del Nord del Paese, rendendo più efficaci le politiche che hanno maggiore impatto territoriale e riducendo, finalmente,  le disparità esistenti.

 

Solo che, rispetto a questa disciplina, da subito, è emerso un problema. Che la delineata architettura normativa non fosse per nulla il frutto consolidato di una impostazione “teorica unitaria” ma il risultato di un legislatore compulsivo afflitto da tendenza ipertrofica. Basti pensare alle continue innovazioni legislative su temi fondamentali come la governance, i procedimenti amministrativi, le agevolazioni tributarie ed anche alla superficialità della disciplina normativa di altre quistioni come il piano strategico, la non necessarietà della continuità territoriale, la funzionalità dei trasporti e delle altre infrastrutture logistiche.

 

Ed infatti, la normativa sulle Zone Economiche Speciali, prima ancora di essere attuata, è stata fatta subito oggetto di riforma da parte del decreto-legge n. 77 del 31 maggio 2021 (convertito nella legge n. 108 del 29 luglio 2021) che ha raddoppiato il limite massimo del credito di imposta ed ha inserito, nel testo originario del decreto-legge 91/2017, l’art. 5 bis per semplificare il sistema di governance delle Zes e facilitare la cantierabilità degli interventi, nonché l’insediamento di nuove imprese.

 

A questi cambiamenti sono state ulteriormente aggiunte, poi, le ampie modifiche previste dalla riforma del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) in ordine alla “semplificazione delle procedure e (al) rafforzamento del ruolo del Commissario nelle Zone Economiche Speciali” per rendere più fluido il sistema di governance delle Zes, ricondotto nella titolarità del Ministero per il Sud e la Coesione territoriale e rafforzato nei poteri del Commissario, reso il principale interlocutore degli attori economici interessati ad investire all’interno del territorio delle Zes ed il titolare dell’autorizzazione unica che conclude la procedura semplificata per l’insediamento dei progetti industriali.

 

Come se tutto ciò non bastasse, ulteriori cambiamenti sono stati introdotti dall’art. 11 del decreto-legge n. 152 del 6 novembre 2021 “Disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose” (convertito con modificazioni nella legge n. 233 del 29 dicembre 2021) che: 1) ha dotato il Commissario di una propria struttura composta da 10 unità di personale e della possibilità di disporre anche della collaborazione dell’Agenzia per la Coesione territoriale; 2) ha istituito lo Sportello unico digitale; 3) ha dimezzato i tempi per la celebrazione della Conferenza di servizi  che rilascia l’autorizzazione unica e li ha trasformati in perentori: con il risultato che, trascorso il tempo previsto, l’esito si intende in senso favorevole.

 

E qui alla quistione normativo-regolativa bisogna aggiungere quella economico-finanziaria che vede  assegnate alle Zone Economiche Speciali del Sud un importo di 630 milioni di euro per impieghi infrastrutturali volti ad assicurare un adeguato sviluppo dei collegamenti di queste aree con la rete nazionale dei trasporti, sulla base di una ripartizione che, con il decreto MIMS – Ministero per il Sud n. 492/2021, vede queste risorse assegnate, nella misura di circa 329 milioni di euro, per territorio regionale e per soggetti attuatori che vengono individuati in ANAS, RFI ed Autorità di sistema portuale territorialmente competenti e, nella misura di circa 301 milioni di euro, tra i Commissari straordinari di ciascuna Zes. A queste complessive disponibilità si devono, poi, aggiungere 1,2 miliardi di euro che il PNRR destina agli interventi riguardanti i principali porti del Mezzogiorno ma che funzionalmente sono indirizzati a fertilizzare tutta l’area meridionale e quindi ad efficientare le stesse Zone Economiche Speciali.

 

Detto questo, però, è necessario sottolineare che, poiché le analisi propedeutiche alla loro istituzione spesso si sono limitate ad una rappresentazione dell’economia territoriale esistente senza approfondirne vincoli o elementi propulsivi dello sviluppo, le Zes hanno sicuramente pregiudicato fin dalla nascita il loro potenziale contributo allo sviluppo economico che, privo di una chiara idea dei settori trainanti, difficilmente potrà trovare le condizioni del successo. Senza una chiara strategia di specializzazione delle singole zone, infatti, il rischio di una sovrapposizione tra le stesse non solo si fa concreto ma, addirittura, inevitabile. Precludendo quella che dovrebbe essere la loro vera funzione, che è di instradare le dinamiche di mercato verso gli obbiettivi della programmazione.

 

In altri termini, le Zone Economiche Speciali si avviano a configurarsi come aree attrattive e dinamiche ma in fin dei conti chiuse, slegate cioè dai più vivaci processi di sviluppo dei loro territori di riferimento ed estranee alle vocazioni produttive proprie del Mezzogiorno. Non solo. Ma, se guardate alla luce della sequenza delle risorse assegnate alle varie aree che le costituiscono, le Zes corrono il rischio di essere qualificate come il luogo del trionfo del clientelismo politico al pari di quanto molto spesso è avvenuto con l’elencazione delle opere inserite nei Programmi Operativi Regionali (POR) dei Fondi di Sviluppo e Coesione. E tutto ciò a fronte di un obbiettivo delle Zes che dovrebbe essere mirato essenzialmente al rilancio del Mezzogiorno ed alla riduzione del suo gap produttivo e di sviluppo rispetto alle regioni del Centro-Nord. Mi sembra che ce ne sia abbastanza per essere preoccupati!