L’autore ha presentato questa sua riflessione al gruppo di lavoro, dedicato al tema “Governo dell’Italia”, che Vincenzo Scotti ha riunito attorno a sé nei mesi scorsi. Giovedì prossimo, alle 17.30, si terrà un nuovo seminario per approfondire le questioni legate al Pnrr. È possibile avere informazioni a riguardo scrivendo a Stefania Lazzari Celli, Eurilink University Press, email: linkpress@unilink.it.
++++++
Leggendo il Piano Nazionale Ripresa e Resilienza la parola che mi è più piaciuta è “fiducia”. Nel piano la fiducia si invoca per accrescere l’efficienza, la competitività del Paese e per favorire l’attrazione degli investimenti. La fiducia si cita con riferimento alla necessità di avere sentenze dove trionfi l’aspetto tecnico, al fine di ridurre l’alea del risultato, limitando così anche il numero dei contenziosi, ai quali alcune volte si ricorre sperando nella buona sorte. Si ripete la parola fiducia in materia di sistema sanitario e di infrastrutture tecnologiche e digitali ospedaliere, che presentando un significativo grado di obsolescenza e risultando carenti, in molte strutture, compromettono la qualità delle prestazioni e l’efficienza del sistema.
La fiducia è uno degli elementi essenziali sui quali si muove ogni società. Circoliamo sulle nostre strade perché diamo fiducia a quelli che provengono in senso contrario, sicuri che non invaderanno la nostra corsia per investirci. Passeggiamo per le nostre strade, fiduciosi che l’inquilino del terzo piano non ci scaraventi in testa un vaso di fiori. Il piano, che fa della fiducia una strategia per promuovere la crescita è bene che la declini completamente e nel modo più proprio: quello binario. Esiste la fiducia dei cittadini verso lo Stato ed è quella alla quale si fa riferimento nel PNRR, in quanto condiziona gli investimenti. Esiste, però, la fiducia dello Stato verso i cittadini, che condiziona la struttura della legislazione. Se l’idea di fondo del legislatore continuerà ad essere più la deterrenza della norma che la sua efficacia, l’effetto sarà quello di rallentare i processi di crescita. Il tema è antico quanto è antica la società in materia di appalti pubblici.
Già nel 1693, l’ingegnere militare e maresciallo di Francia Marchese di Vauban, all’epoca trentenne, scriveva all’eccellentissimo ministro della guerra di Luigi XIV – il Re Sole – per consigliare il tema della fiducia nei pubblici incanti, che nell’occasione consisteva nel non applicare il criterio del prezzo più basso, per il timore che gli impresari guadagnassero troppo, in quanto quella che sembrava una norma moralizzatrice avrebbe solo scoraggiato i più onesti ed attratto i peggiori malfattori. Se si vuole che le risorse associate al PNRR esplichino il loro potenziale di crescita, bisogna non eliminare il codice degli appalti, come qualcuno va predicando, ne applicare il “metodo Genova” – inapplicabile nella generalità dei casi, a meno di non ammettere che si vogliono favorire le consorterie – ma introdurre parametri oggettivi e non discrezionali.
La legislazione sui lavori pubblici e in generale sul governo del territorio negli ultimi anni è il frutto di una politica sempre più ipocrita, conseguenza di un atteggiamento farisaico, dove vi è stata la corsa a inasprire oltre ogni limite i parametri rappresentativi di questa o quella condizione deterrente, per accreditarsi come i miglior difensori di questo o di quell’altro vincolo. Infatti il Codice degli appalti in vigore dal 2016 e la stessa Agenzia anticorruzione sono l’esempio e il frutto di una politica, che per vantarsi di fare una lotta alla corruzione (come nessun altro abbia mai fatto), ha “appaltato” il contrasto alle illegalità ad un soggetto esterno al processo istituzionale ordinario; personalizzando la medesima battaglia e identificandola addirittura con una persona. Cosa grave dal punto di vista della democrazia. Grave, appunto, perché ha personalizzato l’azione, dando al vertice dell’Agenzia la personificazione dell’anticorruzione. Egli è l’incorruttibile! Concetto che non è molto distante dall’uomo della provvidenza.
Quando il pensiero di sinistra degli anni Sessanta e Settanta dissentiva dalle leggi speciali, fatte ad hoc per risolvere un problema, non lo faceva certo perché dissentiva dalla sua risoluzione, ma perché se le leggi ordinarie pongono proprio la legge al di sopra degli uomini, le leggi speciali pongono uno o alcuni uomini al di sopra della legge.
Quando la competenza non è profonda e la spinta ipocrita è molto forte, si rischia di prendere abbagli pericolosissimi, con risultati opposti a quelli che ci si è prefissati (proprio ciò che denunciava il Marchese di Vauban). Non a caso nel nostro ordinamento per l’aggiudicazione di appalti per lavori, servizi e forniture predomina l’offerta economicamente più vantaggiosa. Che a sentirla, quando non si conosce l’essenza dei processi, l’epistemologia del metodo, sembra il rimedio universale per raggiungere il massimo della efficienza. Invece non è così. Si rischia di cogliere il risultato opposto. L’offerta economicamente più vantaggiosa ha ragione di esistere quando si tratta di grandi scelte. In fase preliminare, dove delle diverse soluzioni è riconoscibile la loro differenza. Se invece si parla di un progetto definitivo o addirittura esecutivo, non modificabile radicalmente (come prevede la norma in vigore è ciò non è secondario), già studiato da un progettista, verificato da un altro professionista e validato da un altro ancora, le possibili migliorie non potranno che essere piccole questioni, in genere opinabili. Posizioni diverse, sostenute da diversi convincimenti intellettualmente onesti.
È proprio fra due o più posizioni intellettualmente virtuose, applicate a questioni di dettaglio, che si annida l’arruffo. Che nel caso specifico diviene strumentale, per sostenere, in alcuni casi in modo fraudolento, una o l’altra proposta. Nella considerazione che l’economia di uno Stato non debba e non possa essere salvata dal valore dei ribassi praticati nelle gare per l’aggiudicazione delle opere pubbliche e che è necessario sveltire i tempi di aggiudicazione divenuti paradossali, la soluzione non può che essere quella di ammettere alla procedura di aggiudicazione tutte le imprese, in ragione della loro qualificazione, in base a parametri tecnici ed economici, che determinino i requisiti da possedere per candidarsi alla realizzazione dell’opera specifica. Per procedere alla individuazione del soggetto al quale affidare l’appalto, con modalità non condizionabile, si potrà ricorrere all’abbinamento di ogni partecipante a una estrazione imprevedibile, come il lotto o altro sorteggio pubblico. È evidente che se l’impresa aggiudicatrice con quella aggiudicazione avrà esaurito il suo potenziale aedificandi non potrà realizzare altre opere se non dopo aver terminato quella aggiudicata o una sua parte consistente.
Ciò assicurerebbe oltre ad una assoluta non condizionabilità delle gare, una più equa distribuzione del lavoro e dei tempi più celeri per la loro realizzazione; in quanto solo il completamento dell’opera in corso restituirebbe all’impresa il proprio totale requisito potenziale per partecipare ad altre assegnazioni di pari importo. E’ il caso di precisare che non bisogna confondere la fiducia dello Stato verso i cittadini con la dismissione dei sistemi di controllo e repressione dei crimini, che debbono essere sempre più efficienti. Punire i corrotti è una cosa, condannare tutti all’immobilismo è un’altra!
Bartolomeo Sciannimanica
Ingegnere, già professore a contratto presso la Federico II e l’Università di Urbino, già dirigente del Settore urbanistica della Regione Campania e dirigente del Servizio ambiente del Comune di Napoli.
